【摘要】十四五”時期是中國鋼鐵行業(yè)轉向高質量發(fā)展的關鍵階段。回望“十四五”，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策體系已從碎片化應對走向系統(tǒng)性設計，從末端治理轉向源頭重塑。每一項政策背后，都是對“如何建設現(xiàn)代化鋼鐵強國”這一時代命題的深刻回答。
十四五”時期是中國鋼鐵行業(yè)轉向高質量發(fā)展的關鍵階段。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》作為國家頂層設計文件正式發(fā)布，為鋼鐵行業(yè)在“十四五”期間的轉型發(fā)展提供了根本遵循和行動指南。該文件28處提及“高質量發(fā)展”，并明確要求推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化轉型。以此為指導，5年間國家密集出臺了一系列具有戰(zhàn)略性、導向性和操作性的產(chǎn)業(yè)政策，構建起覆蓋鋼鐵產(chǎn)能治理、高端發(fā)展、智能制造、綠色低碳、資源保障等維度的指導體系。本文系統(tǒng)梳理“十四五”期間鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的主要脈絡，重點回溯關鍵目標設定與實施導向，以期為未來鋼鐵行業(yè)的高質量發(fā)展提供認知基礎與政策參考。
產(chǎn)能治理：精細化調控推動減量提質
“十四五”時期，鋼鐵產(chǎn)能治理從“十三五”時期的“去產(chǎn)能”轉向常態(tài)化、精細化調控。自2021年起，國家發(fā)展改革委連續(xù)部署全國粗鋼產(chǎn)量“總量調控”，并對節(jié)能降碳進度滯后的省份實施產(chǎn)能新增限制，對先進地區(qū)則給予差異化激勵。
產(chǎn)能置換政策持續(xù)加嚴是另一大亮點。2021年4月份，工信部修訂《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》，設定大氣污染防治重點區(qū)域置換比例不低于1.5∶1，其他地區(qū)置換比例不低于1.25∶1。此后這一政策不斷加嚴，2025年10月份，工信部發(fā)布《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法（征求意見稿）》，明確煉鐵、煉鋼產(chǎn)能置換比例均不低于1.5∶1，通過嚴控置換比例推動產(chǎn)業(yè)減量提質。
在嚴控增量的同時，政策大力推動存量優(yōu)化，兼并重組成為提升產(chǎn)業(yè)集中度的核心抓手。2022年2月份，工信部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部三部委出臺的《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》，成為“十四五”鋼鐵政策體系的綱領性文件。它設定了“力爭到2025年，鋼鐵工業(yè)基本形成布局結構合理、資源供應穩(wěn)定、技術裝備先進、質量品牌突出、智能化水平高、全球競爭力強、綠色低碳可持續(xù)的發(fā)展格局”總體目標。其中提出，要鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)實施兼并重組，打造若干世界一流超大型鋼鐵企業(yè)集團。截至2024年底，鋼鐵行業(yè)CR（產(chǎn)業(yè)集中度）10、CR4分別達到43%、26.9%，較“十三五”末分別提高4.4個百分點、4.6個百分點，產(chǎn)業(yè)集中度改善成效明顯。
作為“十四五”收官與“十五五”開局銜接的重要部署，2025年1月份，工信部出臺的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件（2025年版）》要求建立“規(guī)范企業(yè)”和“引領型規(guī)范企業(yè)”兩級評價體系，推動要素資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，以此提升行業(yè)整體發(fā)展質量，加快行業(yè)優(yōu)勝劣汰。
2025年9月份，工信部會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、商務部、國家市場監(jiān)管總局等五部門聯(lián)合印發(fā)《鋼鐵行業(yè)穩(wěn)增長工作方案（2025—2026年）》，提出2025—2026年，鋼鐵行業(yè)增加值年均增長4%左右的目標。該方案以“穩(wěn)增長、防內卷”為核心，圍繞“控總量、優(yōu)供給、擴需求、促轉型”十二字方針，提出了五大路徑10項具體工作舉措，為行業(yè)“穩(wěn)中求進”保駕護航，以確保高質量發(fā)展進程的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
高端發(fā)展：國產(chǎn)替代與場景拓展雙輪驅動
“十四五”時期，鋼鐵行業(yè)高端化轉型成為重要方向?！爸圃鞆妵薄靶虏牧蠌妵钡软攲釉O計為鋼鐵注入新動能，推動行業(yè)從傳統(tǒng)大宗商品供應商向高端材料解決方案提供者加速躍遷。
2021年12月份，工信部、科技部、自然資源部聯(lián)合發(fā)布《“十四五”原材料工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，強調要突破高溫合金、高端特種鋼等關鍵材料，推廣裝配式建筑和鋼結構建筑的發(fā)展，堅持材料先行和需求牽引并重。同時，政策導向明確：鋼鐵企業(yè)需主動對接下游高端制造業(yè)與綠色建造需求，從被動供貨轉向聯(lián)合研發(fā)、定制服務，深度嵌入汽車、能源裝備、軌道交通、航空航天及新型建筑工業(yè)化等產(chǎn)業(yè)鏈。同年，《重點新材料首批次應用示范指導目錄（2021年版）》將多項高端鋼鐵材料納入保險補償范圍，降低下游用戶試用風險，打通研發(fā)到應用的“最后一公里”。
隨后，工信部、國資委、國家市場監(jiān)管總局、國家知識產(chǎn)權局等四部門聯(lián)合發(fā)布《原材料工業(yè)“三品”實施方案》，推動鋼鐵行業(yè)實施“增品種、提品質、創(chuàng)品牌”戰(zhàn)略。工信部聯(lián)合國家市場監(jiān)管總局開展企業(yè)標準“領跑者”評價工作，對熱軋帶肋鋼筋、汽車板、電工鋼等產(chǎn)品鼓勵企業(yè)制定高于國家標準的技術指標，引導市場實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價。
《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》進一步明確量化目標：到2025年，行業(yè)研發(fā)投入強度力爭達到1.5%，突破關鍵材料困難環(huán)節(jié)，提升高端產(chǎn)品供給能力。在此指引下，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)加速推動國產(chǎn)替代與場景拓展雙輪驅動發(fā)展。
地方政府響應案例：河北省發(fā)布《河北省支持鋼鐵行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》，強調要全面提升產(chǎn)品供給質量，推進產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新。
智能制造：數(shù)智化建設賦能鋼鐵高質量發(fā)展
數(shù)智化轉型是鋼鐵行業(yè)提升效率與品質的核心抓手。國家政策持續(xù)加碼，為鋼鐵企業(yè)指明了轉型方向。
2021年12月份，工信部等八部門發(fā)布的《“十四五”智能制造發(fā)展規(guī)劃》將鋼鐵列為重點行業(yè)，要求“建設一批智能制造示范工廠”。隨后在2022年～2024年間，工信部連續(xù)3年發(fā)布智能制造示范工廠揭榜單位和優(yōu)秀場景名單，鞍鋼、沙鋼、德龍、中信泰富特鋼等眾多鋼企入選，樹立了行業(yè)標桿。
《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》也為鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉型設定了量化目標，要求到2025年關鍵工序數(shù)控化率達到80%左右，生產(chǎn)設備數(shù)字化率達到55%，打造30家以上智能工廠，并提出開展鋼鐵行業(yè)智能制造行動計劃、開展智能制造示范推廣、建設鋼鐵行業(yè)大數(shù)據(jù)中心、大力推進智慧物流、構建鋼鐵行業(yè)智能制造標準體系等具體任務。
此外，一系列專項政策陸續(xù)發(fā)布。2023年10月份，工信部出臺的《鋼鐵行業(yè)智能制造標準體系建設指南（2023年版）》填補了行業(yè)標準空白，為智能工廠建設提供統(tǒng)一技術語言；2023年12月份，工信部和國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《原材料工業(yè)數(shù)字化轉型工作方案（2024—2026年）》，在附件中同步發(fā)布的《鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉型實施指南》，從數(shù)字基礎、數(shù)字賦能、示范效應三大方面進一步細化了鋼鐵行業(yè)數(shù)字化轉型發(fā)展的主要目標，并明確了夯實數(shù)字化支撐體系、筑牢數(shù)字化轉型基礎、深化數(shù)字化賦能提升、豐富數(shù)字化供給生態(tài)四大重點任務以及十項具體工作；2024年7月份，國家標準化管理委員會發(fā)布《工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺 安全生產(chǎn)數(shù)字化管理第6部分：鋼鐵行業(yè)》，明確了國家標準計劃，推動了鋼鐵從經(jīng)驗驅動邁向數(shù)據(jù)驅動。
這些數(shù)字化、智能化的政策和標準不斷深化工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺在鋼鐵行業(yè)應用，不僅關注生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還延伸到用戶服務升級、供應鏈協(xié)同等領域，加速了“數(shù)字鋼鐵”時代的到來。
地方政府響應案例：
·江蘇省發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢，發(fā)布《江蘇省制造業(yè)智能化改造和數(shù)字化轉型三年行動計劃（2022－2024年）》，要求每年認定一批省級智能制造示范工廠、示范車間和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標桿工廠、5G全連接工廠，加快形成“一行業(yè)一標桿”。
綠色低碳：構建全鏈條減碳政策體系
“十四五”期間，一套覆蓋目標設定、過程管控、技術革新與市場激勵的全鏈條減碳政策體系日趨完善。
首先，以“雙碳”目標為頂層牽引。2020年9月份，中國宣布“2030年前碳達峰、2060年前碳中和”目標后，鋼鐵作為碳排放“大戶”（占全國碳排放約15%），被置于減碳主戰(zhàn)場。2021年10月份，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，首次將鋼鐵行業(yè)列為“碳達峰十大行動”重點領域，該方案要求行業(yè)嚴控產(chǎn)能、大力發(fā)展短流程電爐煉鋼、并攻關氫冶金等低碳技術。這一部署標志著鋼鐵行業(yè)正式進入“以碳定產(chǎn)、以能效定生存”的新階段。
緊隨其后，國家發(fā)展改革委、工信部等五部門于2021年10月份聯(lián)合發(fā)布《關于嚴格能效約束推動重點領域節(jié)能降碳的若干意見》，要求到2025年，通過實施節(jié)能降碳行動，鋼鐵等重點行業(yè)和數(shù)據(jù)中心達到能效標桿水平的產(chǎn)能比例超過30%。此文件將抽象的“雙碳”目標轉化為可量化、可考核、可獎懲的具體指標，為行業(yè)綠色轉型提供了剛性約束。
其次，過程管控聚焦超低排放?！蛾P于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》中強調，力爭到2025年，80%以上鋼鐵產(chǎn)能完成超低排放改造。截至2025年10月底，共有165家鋼鐵企業(yè)完成全工序超低排放改造，涉及粗鋼產(chǎn)能約6.63億噸。
參照《高耗能行業(yè)重點領域能效標桿水平和基準水平（2021年版）》等相關文件的要求，2022年12月份，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會響應國家號召、統(tǒng)一部署，正式啟動極致能效工程，并將其列為鋼鐵行業(yè)三大工程之一。
2024年5月份，國務院印發(fā)《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》，持續(xù)推進節(jié)能量與減排量目標的實現(xiàn)，推動能耗雙控。這一方案要求與2023年相比，2025年底噸鋼綜合能耗降低2%左右，余熱余壓余能自發(fā)電率提高3個百分點以上。
再次，工藝結構優(yōu)化與技術前沿探索雙管齊下。2022年7月份，工信部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《工業(yè)領域碳達峰實施方案》，明確鼓勵全廢鋼電爐短流程、支持氫冶金技術研發(fā)、推動鋼化聯(lián)產(chǎn)，強調了“短流程替代長流程”的戰(zhàn)略方向。并要求到2030年，富氫碳循環(huán)高爐冶煉、氫基豎爐直接還原鐵、碳捕集利用與封存（CCUS）等技術取得突破應用，短流程煉鋼占比達20%以上。
在工藝革新上，國家大力支持氫冶金、CCUS等前沿技術。2023年8月份，“富氫碳循環(huán)高爐”“氫基豎爐”列入《綠色低碳先進技術示范工程實施方案》。寶武、河鋼等企業(yè)示范項目均獲得專項資金支持，為中長期“零碳鋼鐵”探索提供制度試驗田。
最后，市場機制建設成為關鍵一環(huán)。2025年3月份，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，標志著全國碳排放權交易市場首次擴大行業(yè)覆蓋范圍工作正式進入實施階段。將鋼鐵行業(yè)納入碳市場管理，可通過“激勵先進、約束落后”加快出清落后產(chǎn)能，推動行業(yè)從高碳依賴的傳統(tǒng)路徑向低碳競爭力的新賽道轉變。
此外，積極應對歐盟“碳邊境調節(jié)機制”（CBAM）等綠色貿(mào)易壁壘，也將成為未來中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策與國際規(guī)則接軌的焦點。
資源保障與國際化：安全與開放并重
面對鐵礦石對外依存度高的資源瓶頸，“十四五”時期著力提升資源自主保障能力。政策層面，自然資源部加快新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動。2022年，鋼鐵行業(yè)主導的“鐵資源開發(fā)計劃”啟動，旨在通過國內增儲、海外權益礦開發(fā)、廢鋼回收等路徑，提升資源自給能力。在此背景下，鞍鋼、寶武等企業(yè)在澳大利亞、幾內亞、塞拉利昂陸續(xù)布局鐵礦項目。
廢鋼作為“城市礦山”，獲得政策強力支持。2021年7月份，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確要求，到2025年，廢鋼鐵利用量達到3.2億噸。數(shù)據(jù)顯示，“十四五”前4年（2021年—2024年），全國煉鋼消耗廢鋼鐵8.65億噸，年均2.16億噸，雖距離目標還有一定距離，但這一數(shù)據(jù)較“十三五”增加0.41億噸/年，增幅達到23.6%；廢鋼綜合單耗為212千克/噸，較“十三五”增加27千克/噸，增幅達到14.5%。
在對外開放層面，《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》鼓勵國內外鋼鐵、礦山、航運企業(yè)合作，構筑互利共贏的全球化鋼鐵產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈?！笆奈濉睍r期，國家實行“抑低端、促高端”的精準出口策略，并通過“一帶一路”倡議鼓勵高水平的國際產(chǎn)能合作。德信鋼鐵、河鋼塞鋼等項目成功實踐了“技術+標準+產(chǎn)能”的出海模式。
回望“十四五”，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策體系已從碎片化應對走向系統(tǒng)性設計，從末端治理轉向源頭重塑。每一項政策背后，都是對“如何建設現(xiàn)代化鋼鐵強國”這一時代命題的深刻回答。未來，隨著碳市場擴容、綠色金融深化、國際規(guī)則對接，政策工具箱還將持續(xù)豐富。以制度之力，鑄就中國鋼鐵的新質生產(chǎn)力，這正是“十四五”留給行業(yè)最寶貴的制度紅利！
