山東省深化零基預算改革方案
為貫徹落實黨中央、國務院關于深化零基預算改革的決策部署，加快健全現(xiàn)代預算制度，深入推進財政科學管理，提高財政資源配置效率，增強重大戰(zhàn)略保障能力，結合山東省實際，制定本方案。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記視察山東重要講話和重要指示批示精神，認真落實省委十二屆七次全會部署，以零基預算理念為引導，堅持應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預算管理科學化水平。2025年至2026年，省本級和部分市、縣（市、區(qū)）開展零基預算改革試點，鼓勵有條件的市、縣（市、區(qū)）跟進改革；2027年起，省市縣三級全面推開，爭取用3—5年時間，各級構建起“以零為起點、以預算項目為基礎、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預算安排機制，逐步打破支出固化格局，切實提升預算管理質效，增強財政統(tǒng)籌平衡和可持續(xù)發(fā)展能力，為奮力譜寫中國式現(xiàn)代化山東篇章提供堅實財政保障。
二、重點任務
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新預算編制方式，打破支出固化格局。
1.全面取消支出基數(shù)。打破預算安排和資金分配的基數(shù)依賴，取消各部門各項目支出基數(shù)，所有預算支出均以零為基點編制。圍繞黨委、政府決策部署、事業(yè)發(fā)展目標和年度工作重點，重新評估論證項目實施的必要性、緊迫性，預算規(guī)模的科學性、合理性，根據(jù)財力狀況、實際需求、輕重緩急、績效情況等統(tǒng)籌核定預算，集中財力保障重大戰(zhàn)略、重要改革、重點任務落實。
2.分類編制項目預算。所有支出以預算項目為基本單元，按支出性質和用途，分類編制預算。人員和公用經(jīng)費項目，根據(jù)機構編制、實有人員、工資政策等基礎信息，按照定員定額標準測算核定。其他運轉類項目，結合部門運轉和履職需要，圍繞年度重點工作任務目標等，按照黨政機關過緊日子要求細化編制。特定目標類項目，結合特定工作任務和事業(yè)發(fā)展目標提前謀劃，加強項目評估評審，按照黨委、政府相關工作部署，根據(jù)支持對象、支出標準、支出責任等科學合理測算資金需求。
3.實行支出清單管理。省級財政支出事項實行清單化分級管理，同類支出納入一張清單統(tǒng)一保障，打破部門界限。將“三保”和債務還本付息作為必保支出單獨核定，其他支出事項匯總編制公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點建設、政務運轉“四張清單”，清單內按照“分支領域—政策任務—具體項目”的結構實行分級管理。各部門申報預算時，對同一領域內的政策任務要按輕重緩急分類，并對具體項目進行排序?！八膹埱鍐巍弊鳛轭A算安排的重要依據(jù)，年度間動態(tài)調整。
4.實施財力限額管理。省級財政部門統(tǒng)籌本級收入、上級轉移支付、政府債券等各類資金，確定可統(tǒng)籌調配的財力限額。在財力限額內，對“三?！焙蛡鶆者€本付息支出應保盡保，并參照往年執(zhí)行情況和本年實際需要，綜合確定“四張清單”和各分支領域的預算限額。在預算限額內，對各項政策任務按照輕重緩急進行分類保障，并結合排序情況，確定具體項目年度預算規(guī)模。其中，對國家和省有投入要求和具體標準的支出盡力而為，對國家和省有投入要求但無具體標準的支出統(tǒng)籌保障，對部門合理需求量力而行。
?。ǘ﹥?yōu)化支出政策管理，著力保重點提效能。
5.強化大事要事保障。各級要把落實黨中央、國務院決策部署作為預算安排的首要任務，集中財力保障國家和省重大戰(zhàn)略任務落實。對關系本地區(qū)戰(zhàn)略性、全局性、基礎性的重點支出事項，要與年度預算同步謀劃、全面銜接，報同級黨委、政府決策后，優(yōu)先予以保障。各級、各部門涉及增加財政支出的重大事項決策前，應科學測算資金投入，明確資金來源渠道，征求同級財政部門意見，按規(guī)定開展事前績效評估和財政承受能力評估，評估通過并按程序提請同級黨委、政府審定后，分年度列入預算予以重點保障。
6.合理劃分保障邊界。財政資金主要用于提供公共服務和解決市場失靈問題。各級財政重點保障普惠性、基礎性、兜底性基本公共服務事項，避免過高承諾、過度保障。市場能夠有效調節(jié)的領域，原則上不安排財政支出。對競爭性領域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴從緊控制財政直接投入。合理確定支出規(guī)模和保障重點，支出預算不得與財政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預算投入規(guī)模、安排比例或規(guī)定逐年增加預算投入規(guī)模。明晰省市縣財政事權與支出責任，不得將本級應承擔的支出事項轉嫁下級，也不得大包大攬應由下級承擔的支出事項。上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。
7.全面梳理支出政策。各級要對現(xiàn)有財政支出政策全面梳理、系統(tǒng)評估，逐項明確政策績效目標、設立依據(jù)、保障范圍、保障對象、保障標準、支出責任、執(zhí)行期限等要素信息，分類提出“保留、優(yōu)化、整合、取消”的處置意見。優(yōu)化過度保障、偏離目標、規(guī)模敞口、超出財政承受能力的政策，確保財政支出與經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況相適應。整合政策目標相似、資金管理方式相近的政策，強化各領域支出政策統(tǒng)籌協(xié)調。取消到期、低效無效、不再具備執(zhí)行條件及目標已完成的政策。除國家有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年。
?。ㄈ┘訌娯斦Y源統(tǒng)籌，提高資源配置效率。
8.加強收入預算統(tǒng)籌。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理，統(tǒng)籌用于安排各類支出。在符合規(guī)定的前提下，將上級轉移支付資金與本級同領域專項資金、債券資金通盤考慮，一并研究預算安排和資金使用，集中財力保障重大戰(zhàn)略和重點任務落實。支持部門在所屬單位之間合理調配非財政撥款資金，非財政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財政資金支持，對非財政撥款收入大于支出較多的事業(yè)單位應加強資金統(tǒng)籌。
9.加強存量資金統(tǒng)籌。健全存量資金定期核查和清理盤活機制。全面追蹤財政資金分配、撥付、使用情況，除國家另有規(guī)定外，對績效目標已完成的結余資金、因客觀原因當年無法形成支出的資金等，應及時交回財政，統(tǒng)籌用于亟需支持的領域。對部門和單位實有資金賬戶實施動態(tài)監(jiān)控，常態(tài)化開展單位結余資金清理盤活，完善結余資金與預算安排掛鉤機制，減少資金沉淀閑置。
10.加強資產(chǎn)資源統(tǒng)籌。摸清行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)底數(shù)，積極采取市場化方式統(tǒng)籌盤活。推進資產(chǎn)共享共用，搭建統(tǒng)一開放的資產(chǎn)共享共用平臺，在全省范圍內實現(xiàn)資產(chǎn)跨部門、跨地區(qū)、跨級次調劑使用。將存量資產(chǎn)使用狀況作為配置增量資產(chǎn)的必要前提，對資產(chǎn)配置超標、存量資產(chǎn)閑置的單位，一般不再新增同類資產(chǎn)配置。加強信息化資產(chǎn)資源管理，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、集約建設、高效利用”，避免重復建設、資源浪費。
（四）加強預算剛性約束，嚴格預算執(zhí)行管理。
11.嚴格執(zhí)行收入政策。全面落實稅收法定原則，加大稅收征管力度，及時足額應征盡征。各部門和單位要依法依規(guī)將取得的各類收入全部納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各級財政部門要嚴格非稅收入管理，加強非稅收入監(jiān)控，準確掌握各項非稅收入執(zhí)收情況，及時督促主管部門完成收入預算，確保各項非稅收入應收盡收。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
12.嚴控年中新增支出。年度預算執(zhí)行中原則上不制定新增當年支出的政策，確需新增的由業(yè)務主管部門按照“進一退（減）一”“進一退（減）多”方式,提出政策任務和具體項目預算調整意見，并按程序報同級黨委、政府研究確定，未按程序決策的新增政策一律不得實施、不得納入預算安排。新增支出預算調整，不得將已安排資金的重點項目調出“硬缺口”，統(tǒng)籌當年資金無法解決的，納入以后年度預算安排。除特殊情況外不得制定溯及以前年度的增支政策。未按程序商財政部門同意的，不得在政策文件、會議紀要中作出新增設立專項資金、政策提標擴面等規(guī)定。
13.壓實預算執(zhí)行責任。各部門和單位要落實好預算管理主體責任，對預算完整性、規(guī)范性、真實性及執(zhí)行結果負責。要完善決策程序，部門預算編制、項目安排、資金分配方案須按照“三重一大”要求，由本部門黨組（黨委）審議后報同級財政部門。各級財政部門要強化在支出政策制定、重大項目評估論證和資金安排等方面的責任，抓實抓細績效評價、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對預算執(zhí)行不達預期、績效較差、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的項目，及時調減預算、收回資金。各部門和單位要嚴肅財經(jīng)紀律，加強資金管理，嚴禁年底突擊花錢，確保財政資金執(zhí)行得到有效監(jiān)管，效益得到充分發(fā)揮。
?。ㄎ澹┥罨涮字贫雀母铮嵘A算管理質效。
14.健全支出標準體系。堅持突出重點、急用先行，分類推進通用基礎標準、專用支出標準、資產(chǎn)配置標準、轉移支付標準等不同領域支出標準建設，提高支出標準資金覆蓋率。加強支出標準應用，將支出標準嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，作為實施零基預算的重要支撐，部門編制預算時應詳細列明資金測算過程，并注明采用的支出標準。對暫無支出標準的，應參考市場價格、外地標準等確定預算核定規(guī)范，待條件成熟后，上升為支出標準。支出標準編制部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、財力狀況，結合預算評審、績效評價、成本效益分析等結果，動態(tài)調整支出標準，提高支出標準的科學性、適用性。
15.深化預算績效管理。推動績效管理關口前移，將事前績效評估、預算評審實質性嵌入政策和項目決策過程。深化成本預算績效管理，探索運用成本效益分析等方法，加強公共服務成本管控，提升公共服務質量。聚焦“核心指標”,提高績效目標編報質量,切實提升績效目標與預算資金的匹配度，增強績效目標對預算的引導約束。加強財政和部門績效評價，深度拓展績效評價領域，對重點預算支出周期性組織開展績效評價，強化績效評價結果與預算安排、改進管理、完善政策掛鉤。部門申報年度預算時，同步提報績效管理結果應用情況，對績效評價排名靠后的項目取消或壓減下年度預算安排。
16.強化數(shù)智技術賦能。在核心業(yè)務全部實現(xiàn)預算管理一體化系統(tǒng)“一網(wǎng)通辦”基礎上，進一步加強數(shù)智化手段在零基預算改革各環(huán)節(jié)的應用，提升預算管理智能化水平。強化部門間基礎數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高收入預算、基本支出、民生支出等自動化、精準化編報水平。圍繞預算執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，研究設定預警規(guī)則，對違規(guī)行為實時監(jiān)測提醒，督促提升預算管理規(guī)范化水平。在預算執(zhí)行分析、項目績效評價等領域，引入智能分析模型，為科學決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級、各部門要充分認識實施零基預算改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府決策部署上來，結合實際抓好貫徹落實。省財政廳負責牽頭全省深化零基預算改革工作。各市、縣（市、區(qū)）要加強對改革工作的統(tǒng)籌協(xié)調，扎實推進零基預算改革。各級財政部門要發(fā)揮牽頭抓總作用，加強對預算部門的業(yè)務指導，不斷完善配套制度，密切跟蹤改革進展。各級預算部門要樹牢零基預算理念，落實落細各項改革任務，確保改革有序實施、取得實效。
