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當中國經(jīng)濟這架大車在歷史的快車道中隆隆向前的時候，智者早已預見到問題會隨發(fā)展而來，于是，一切以經(jīng)濟建設為中心開始向以人為本轉(zhuǎn)向。但是，當一個龐然大物高速行駛的時候，它的慣性可能超乎所有人的想象。2006年，和諧社會被演繹得淋漓盡致，經(jīng)濟發(fā)展帶來的問題也以日益激烈的沖突出現(xiàn)在人們面前，中央和地方的矛盾漸漸浮出水面。而在中央和地方的博弈中，第三方也就是民眾的利益似乎被忽視了。矛盾升級在中國，中央和地方的矛盾由來以久，中央的權(quán)力收收放放，但似乎永遠走不出“一亂就收，一收就死，一死就放，一放就亂”的怪圈。某種意義上說，中國改革開放之初就是一個放權(quán)的過程，但是，隨著中央權(quán)力的逐漸下放，中央對地方的控制力日益下降。1994年開始的分稅制改革，是中央和地方關(guān)系的重要分水嶺，實行分稅制的初衷，就是把財力集中到中央，此前，中國的財政收入，中央占30%，地方拿70%，推行中央和地方財政分稅制后，是中央拿70%，地方占30%，在分稅制實施后的當年，中央財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對全國的宏觀調(diào)控能力空前加強。但是，埋下的一個隱患是，財權(quán)上移了，事權(quán)卻逐漸下移，也就是說地方的財政收入減少超過50%，但是要做的事情并沒有少甚至更多，地方財政緊張必然緊隨而至。而在當時以經(jīng)濟為標桿衡量干部政績和地方發(fā)展程度的情況下，地方政府往往會想方設法增加財政收入。在這種情況下，對地方利益有損的中央政令有時被打折扣也就不足為奇了。更大的后果是地方保護主義的興起。市場地方保護主義、執(zhí)法地方保護主義甚至司法地方保護主義的盛行，不僅損害了統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場，而且變相削弱了中央的調(diào)控能力，中央政策的制定和執(zhí)行過程中都或多或少遇到了來自地方的阻力。不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟增長的利益，這似乎已經(jīng)成了地方政府中的一個普遍現(xiàn)象。中央的權(quán)威遭受軟抵抗，甚至是正面挑釁、挑戰(zhàn)，官商勾結(jié)、官煤勾結(jié)等等已屢見不鮮。去年，國務院明示“9•22官煤撤資大限”，但一些地方官員發(fā)誓“寧不當官，也不撤資”。2006年11月25日發(fā)生瓦斯爆炸事故的云南省曲靖市富源縣昌源煤礦，居然是已經(jīng)被煤礦監(jiān)察局和云南省人民政府發(fā)布公告予以關(guān)閉的礦井，這個被上級明令關(guān)停的礦井，被地方政府以“置換”的名義保留下來。當然，不排除里面有官員個人腐敗的因素，但地方政府對財政收入的考慮也是重要原因之一。在作為最大利益資源的土地問題上，地方政府更是我行我素。按規(guī)定，中央對土地進行五級制管理，從國務院、國土資源部、省土地廳、市土地局到縣土地局，各司其職。但因為之前土地出讓金并不納入財政預算體系，而是進入了地方政府的小金庫，所以地方政府對出讓土地熱情高漲，經(jīng)常集土地規(guī)劃、審批、出讓金收取等權(quán)力于一身，置國務院和國土資源部的政令于不顧。國土資源部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些城市的違法用地在60％左右，有的甚至達90％以上。國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，土地出讓金已占地方財政預算外收入的60%以上。房地產(chǎn)交易的有關(guān)稅費也可以進入地方財政，因此，盡管中央為調(diào)控房地產(chǎn)從“國八條”到“國六條”以及15條細則，政令層出，卻效果不彰。教育部原副部長張保慶曾感慨：“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海�！焙暧^調(diào)控歷經(jīng)兩年多，政策不斷出臺，但效果永遠不佳，甚至出現(xiàn)了“越調(diào)控經(jīng)濟越升溫”的情況，房價依然上漲，固定投資增長速度依然驚人。在2006年的宏觀調(diào)控中，中央與地方的矛盾和分歧被提到了前所未有的高度。中央調(diào)控當政令不通到可能出不了中南海，中央收權(quán)調(diào)控是必然的。2006年的諸多跡象顯示，中央開始把地方的“人、財、物”等權(quán)限收回。中央希望強化調(diào)控，重中之重當屬緊縮地根，近半年以來，中央的多個舉措都是圍繞土地來進行的。1994年分稅制留了一個“小口”，土地出讓金歸地方政府，給當前的房地產(chǎn)市場過度活躍埋下伏筆。國務院總理溫家寶在7月5日召開的國務院常務會議上指出，要抓緊研究將土地出讓收入納入預算管理的具體措施。此后，國務院常務會議再度強調(diào)，必須采取更嚴格的管理措施，切實加強土地調(diào)控。9月5日，新華社受權(quán)全文播發(fā)《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，通知中明確提出“將土地出讓收入全額納入地方預算，繳入國庫，實行收支兩條線管理”。至此，地方政府賣地所得被徹底從地方小金庫中剝離。在對土地的控制中，中央同時發(fā)力的還有進行垂直管理。11月21日，國家土地督察上海局一個高規(guī)格的四人籌備小組悄然成立，掛牌應該是指日可待。上海局督察范圍除了上海，還涵蓋了浙江、福建兩省及寧波、廈門兩個計劃單列市。此前的7月，國務院正式?jīng)Q定建立國家土地督察制度，在全國設立9個國家土地督察局，由中央財政劃撥經(jīng)費。上海局的籌備意味著中央已經(jīng)開始行動。顯然，打破行政區(qū)劃、不受地方掣肘的土地督察局對地方政府買賣土地的沖動有著極強的制約力。據(jù)悉，年底之前，九大土地督察局都將組建完畢。不僅僅是在土地問題上，在很多部門，垂直管理正悄悄走近。國家環(huán)�？偩衷谌A東、華南、西北、西南、東北等組建了5個環(huán)境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等6個核輻射安全監(jiān)督站，一共11個環(huán)保單位的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，直接由國家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對環(huán)保執(zhí)法的干擾。幾乎同時，建設部正式啟動了城市規(guī)劃督察試點，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來了來自建設部的首批城市規(guī)劃督察員。 9月，國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)保總局等8個部委組成的督察組分赴12個省區(qū)清查“億元項目”。 2006年初，原屬各省、自治區(qū)、直轄市的三大調(diào)查隊和新疆生產(chǎn)建設兵團社會經(jīng)濟調(diào)查隊，合并成為國家統(tǒng)計局各地方調(diào)查總隊，國家統(tǒng)計局新任局長謝伏瞻表示，實現(xiàn)統(tǒng)計的垂直管理是保證統(tǒng)計質(zhì)量的重要舉措。幾乎所有重要的執(zhí)法部門，都已經(jīng)或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。地方政府的權(quán)力在削弱。垂直管理還意味著，地方政府喪失了對一些部門官員任免的權(quán)力，這增加了地方不顧中央政令而我行我素的難度。拿污染企業(yè)來說，如果環(huán)保部門完全實行垂直管理，地方政府將不可能再命令當?shù)丨h(huán)保局長批準污染超標企業(yè)上馬。誰來買單當?shù)胤胶椭醒雰杉壵⒂诓┺�，一個不爭的事實是，改革開放28年以來，國家財政收入在以幾何級數(shù)增長，但百姓的幸福程度并沒有同比提升。近年來，百姓在生活水平大幅提高的同時，也面臨醫(yī)療、住房、教育等重壓。很大程度上，這是百姓在為中央和地方的博弈買單。醫(yī)療和教育原本屬公共財政范圍，但是地方財力不足，影響自身利益的（如削減地方公務員工資、撤并一些機構(gòu)等）不愿實施，最好的辦法就是把一部分本來屬于公共財政范圍之內(nèi)的責任也拋給社會，于是醫(yī)療過度市場化，教育產(chǎn)業(yè)化也甚囂塵上。某種程度上，等于是公眾聯(lián)合承擔了部分本應由財政負擔的成本。“辛辛苦苦20年，一病回到解放前”的事情已不稀奇，寒窗十幾載，考上大學卻上不起的事情更常見。這種公用事業(yè)的過度市場化，已蔓延到自來水、煤氣等領(lǐng)域，很多地方政府將城市供水設施一賣了之，政府獲得轉(zhuǎn)讓資金，而民營化后水費上漲則完全不給補貼，要百姓買單。地方政府的賣地沖動更是給一些百姓帶來了災難性的后果，地方政府通過征地，以每市畝幾萬元的低價，將土地從農(nóng)民手中拿走，通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上，在地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的聯(lián)手之下，房價以令人目眩的速度上漲，別說普通百姓，連高級白領(lǐng)都開始為房子發(fā)愁，為了有個自己的小窩成了“房奴”一族。以至有人認為這個時代是政府、銀行、房地產(chǎn)企業(yè)開著收割機，“割”城市居民的草。在地方對中央的軟抵抗中，多少該關(guān)閉的礦井沒有關(guān)閉，該整頓的煤礦沒有整頓，民眾為此付出的則是生命的代價。遠的不說，僅入冬以來，各種礦難之密集就令人心驚——11月25日，黑龍江雞西市遠華煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成21人死亡，6人下落不明；同一天，云南省富源縣昌源煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成32人死亡；11月26日，山西臨汾市蘆葦灘煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成24人死亡。隨著土地出讓金納入財政預算和土地督察局的成立，土地問題似乎將得到解決。但隨著各部門垂直管理的盛行，人們又瞥見了新問題的影子：曾經(jīng)困擾中國的條塊分割會不會卷土重來？百姓會不會又面臨多頭管理和交叉管理？更重要的是，這樣的收權(quán)，只能約束地方政府不為“害”，而無法促使地方政府為百姓服務。中央和地方的博弈，只能是玩翹翹板的游戲，一方高了另一方就低下去，高高低低無窮盡。只有中央政府、地方政府和民眾三方加起來，才能構(gòu)成一個穩(wěn)定的三角。這些年，有一個詞人們并不陌生，那就是“與民爭利”，當政府部門在與民爭利，當民眾在負擔更多的改革成本，那說明我們的改革還遠沒有到位。社會轉(zhuǎn)型期確實會有很多混亂，改革是需要付出代價的，但很多時候，百姓應該承擔的改革成本，并不一定像現(xiàn)實中這么高昂。建立土地、環(huán)保督察制度，在重構(gòu)中央與地方政府關(guān)系方面作出了有意義的嘗試。但是，中央政府似乎不應將主要精力用于直接監(jiān)督地方政府，更重要的是探尋新的央地關(guān)系，如何讓中央和地方聯(lián)合起來更好地為百姓謀利益。